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【解析】落实PPP项目的困难与途径

2017-02-24 14:08:38

2015年年底的中央经济工作会议指出,要加快推动和规范政府与社会资本合作(PPP),强调法治化运作,保护社会资本的投资积极性和收益权利。财政部也于近期结束了《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》的意见征求工作,并行将推出第3批PPP示范项目。

基于国家政策层面对推行PPP模式的肯定和重视,2015年以来PPP项目计划显现出井喷式增长,社会资本跃跃欲试。据统计,截至今年2月,全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台,总投资约8.3万亿元,但实际开工率不足5%。因此,抓好PPP项目落实落地,是PPP模式获得成功的关键。

PPP项目的内涵与国内发展溯源

PPP(Public-Private Partnership)意即公私火伴关系,也就是作为政府的公共部门与社会资本之间的合作关系,此种合作关系绝大部份利用于公共基础设施建设。PPP项目最早出现在18世纪法国的水利领域,但是真正发展是在20世纪90年代的英国,英国时任首相撒切尔夫人为了减缓国内日趋增长的基础设施建设需求而大量采取PPP模式。

我国在PPP模式的利用上起步较晚,地方政府在基础设施建设领域常常使用直接财政投入或政府平台举债的传统方式,PPP模式1直得不到足够的重视。最近几年来,随着全国各地逐步开始大量投资基础设施建设,各级财政压力逐步增大,财政负债率居高不下。因此,从2014年开始,以社会资本全面参与、覆盖项目全生命周期为基本特点的PPP模式仿佛成了解决以上问题的不2法门。

PPP项目在我国落实难的缘由

第1,政府和社会双方均专业能力不足。首先,盲目立项,未经充分论证。我国关于公私合作关系的起步较晚,政府和社会资本并未对此模式有充分的准备。自2003年建市[2003]30号文开始,双方更偏向于使用不含有“经营”的“建设—转让”(BT)模式完成项目建设。而在2012年《关于制止地方政府背法背规融资行动的通知》(财预[2012]463号)对地方政府采取BT模式融资进行限制以后,地方政府和社会资本均还没有适应2014年国发[2014]60号、财金[2014]113号及发改投资[2014]2724号文以特许经营权为核心的PPP模式。特别是在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩大的浪潮之下,政府和社会资本专业知识不充分、缺少项目操作经验等问题就凸显出来。其次,盲目立项致使PPP项目激增,政府没有做好相应准备。受专业知识限制,政府在多重审核标准的建立上力不从心,致使大型有稳定收益的项目几近被社会资本包揽,而1些小型的项目社会资本没法进入的局面,许多项目因此难以落实。

第2,PPP项目回报问题未能得到有效解决,社会资本对此心存疑虑。目前构成的PPP项目回报方式有3种:政府付费、使用者付费、项目开发性收入,其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的情势,传统的公共交通项目等已构成了1套比较成熟的使用者付费情势,社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等1些新型的项目,1般工程巨大,难以准确测算回报且付费体系不成熟,这样的项目常常不被社会资本看好,致使项目难以落实。

第3,关于PPP项目的相干法律政策不完善乃至冲突。我国目前关于PPP项目的配套法律法规显现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相干政策出台,但政策法规存在1定程度的不1致的地方,各种配套法律政策还处于实验阶段,未构成统1规范的体系,并且效率层级不高。

第4,PPP项目投资大、周期长、收益低,不符合地方政府对短时间政绩的诉求。PPP项目1般投资较大,运作周期长,而这些项目1般是由地方财政提供支持。根据现有规定,政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司(SPV),这需要地方政府1定数额的资源投入。鉴于任期制等斟酌,地方政府常常会选择见效快、收益高的项目,终究PPP项目就难以得到落实。

解决PPP项目落实难问题的途径

第1,依照1定线路图逐渐推行PPP适用领域,避免1哄而上。世界上PPP模式的发展趋势,1般是先由道路、机场、桥梁等建设领域动身,逐渐推行到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵守先易后难的规律,逐渐培养政府和社会资本的履行能力,依照上述线路图推行PPP适用领域。

第2,改革政府运行模式,建立外部综合专家库,弥补政府专业知识的不足。PPP项目触及面广,较为复杂,常常需要充分的物有所值(VFM)和财政承受能力论证才能肯定项目是不是公道。应当建立专家库,并确立引进社会资本的标准,可以将项目工程细化,通过专业分工使投资、建设、运营、风险防控等各个环节经过充分论证,从而使项目设立更加公道。我们可以鉴戒国外项目风险管理的成功经验,通过培养人材建立为政府服务的专家库。

第3,建立全方位的回报机制,消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是取得利润,没有人愿意做亏本买卖,目前76号文所提及的3种PPP项目回报方式中使用者付费的方式在某些项目上已成熟,这类方式也是最好的付费模式,政府可以各种合法的手段推动回报机制的建立,特别是2724号文所提到的“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。目前比较成功的案例有湖北仙桃3伏潭镇利用养殖场付费处理畜禽粪,政府出资建立粪水处理与运行系统,将畜禽粪污染有效治理的PPP项目付费模式。除此以外,政府还可以通过财税政策和公道的收费定价机制对回报机制进行补充,不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。

第4,构建PPP相干法律法规框架。良好的法律环境可让投资者有心理预期,能够预估自己行动的风险,但是从现状来看,《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》刚刚完成意见征求,关于PPP项目的法律政策其实不完善,特别是特许经营合同属于行政合同抑或民事合同在法律规定上存在矛盾,这将直接影响事后司法参与的渠道。PPP项目中的主体之1是政府,另外一方是社会资本,如何权衡双方的风险和利益都需要法律政策尽快明确。

第5,建立长时间稳定的PPP项目管理部门,兼顾计划PPP项目的建立和实行。目前我国的PPP项目主要还是政府1手主导,从设立到投资到运营,都事关政府政绩,权衡各方利弊的结果,常常是限制了PPP项目的投资。建立长时间稳定的项目管理部门以后,就可以够很好地应用专家库,将所有的程序都经过充分论证,再经过项目管理部门兼顾计划实行。这样,政府就可以根据充分论证的结果做出决定,下降政策风险,也有益于PPP项目的落实,改良国计民生。

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